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旧広島市民球場の歴史と未来を守る会

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「旧広島市民球場解体の賛否を問う」住民投票について

7月31日に最高裁への「上告理由書」と「上告受理申立て理由書」を高等裁判所に提出いたしましたので、お知らせいたします。

尚、被上告人は現市長の松井一實氏となっていますが、当時の当事者は前市長の秋葉忠利氏であったことはあらためていうまでもあません。


上告理由書

平成24年7月31日
最高裁判所御中
上告人 広島市中区舟入本町××××
    土屋時子
被上告人 広島市中区国泰寺町1丁目6番34号
     広島市 
     同代表者兼処分行政庁広島市長松井一實

平成24年(行サ)第6号行政処分取消請求事件

上告の理由

第1 地方自治法14条2項違反の主張に対する原判決の理由不備について

1 地方自治法(以下「法」という。)14条2項は、「普通地方公共団体は、義務を課し、又は権利を制限するには、法令に特別の定めがある場合を除くほか、条例によらなければならない。」と規定している。広島市民が広島市住民投票条例(以下「本件条例」という。)5条に基づいて住民投票の請求をするためには、広島市住民投票条例施行規則(以下「本件規則」という。)12条1項に基づき、広島市長(以下「市長」という。」)に対して「住民投票実施請求代表者証明書」(以下「代表者証明書」という。)の交付を申請しなければならないが、市長が当該投票の対象は本件条例2条にいう「市政運営上の重要事項」(以下「重要事項」という。)に当たらないとして代表者証明書の交付申請を却下すると、市民は投票の実施のために必要な署名収集を開始することができなくなり、結果的に住民投票の実施は不可能となるから、市長の却下行為は本件条例によって市民に付与された住民投票請求権を制限する行為にほかならない。よって、市長に却下権限があることは、法14条2項により、本件条例で規定しなければならないというべきである。
 ところが、本件条例は、いつ、だれが重要事項該当性を判断するのかについて何も規定していないから、代表者証明書の交付申請時に、市長が重要事項該当性を判断し、交付申請を却下して住民投票の実施を拒否する権限があるということはできないはずである。そうすると、本件却下処分は、市長が条例によらないで公権力を行使し、住民の住民投票請求権を制限するものであって、法14条2項
に違反して違法であるから、取り消されるべきである(むしろ本件処分は条例上の根拠を欠いた無権限の処分であって無効と解されるが、上告人は出訴期間内に取消訴訟を提起したので、取消しを請求する。)。
 なお、日本国の法体系では、条例は規則に優位するのであるから、条例によって広島市民に付与された住民投票請求権を、条例の根拠または条例による明確な委任(市長に住民投票請求を拒否する権限を付与するのであれば、少なくとも処分庁と処分権限は条例で明記すべきである。)なしに市長が制限できないことは、法14条2項の規定を待つまでもなく明らかである。

2 本件条例17条は、「この条例に定めるもののほか、住民投票に必要な事項は、規則で定める。」と規定し、これを受けて本件規則12条2項は、市長に本件条例2条が定める重要事項該当性の判断権を認め、同条3項は市長に代表者証明書の交付申請を却下する権限を付与している。
 しかしながら、前記1でみたように、法14条2項は住民の権利を制限するには条例によらなければならないと規定しており、本件却下処分は権力的に市民の住民投票請求権を制限する行政処分なのだから、市長に却下処分をする権限があることは規則ではなく、条例で規定しなければならないというべきである。
 仮に市長の権限の一部を規則に委任するとしても、市長に重要事項該当性の判断権及び代表者証明書交付申請の却下権限(これは実質的には住民投票拒否権である。)があること自体は条例の本文で規定する必要があり、本件条例17条のような包括的な委任規定によって規則に処分権限を白紙委任することは許されないというべきである。これは財務条例が課税庁や課税要件を特定せずに規則に課
税権限を白紙委任することが許されないのと同じことである。
 ちなみに、松本英明著「逐条地方自治法」(第6次改訂版)185頁は、法14条2項に違反しない事項(つまり規則で規定できる事項)の一例として、「法令や条例に規定されている規制に関する付随的事項又は実務の細目的事項に限定されたものであり、かつ、独自の規制を新たに創設するのではない事項」を挙げている。市長に重要事項該当性の判断権及び代表者証明書交付申請の却下権限が
あることは、実質的に市長に住民投票を拒否する権限があることを意味するから、「法令や条例に規定されている規制に関する付随的事項又は実務の細目的事項に限定されたものであり、かつ、独自の規制を新たに創設するのではない事項」といえないことは明らかであり、条例本文で定めるべきである。よって本件規則12条は本件条例による委任の範囲を超えており、違法、無効であるから、本件却下処分も違法であり、取り消されるべきである。

3 原判決(10~11頁)は、前記1及び2の点につき、「確かに、本件条例において処分行政庁に却下処分をする権限があることが明記されているとはいえず、規則に委任する事項について逐一特定されているわけではないものの、被控訴人の住民投票制度が、本件条例によって創設されたものであることに鑑みれば、本件条例自体において処分行政庁に却下処分をする権限があることを明記すべきであるとか、規則に委任する事項を特定すべきであるとまでいうことはできず、本件条例に定めるもののほか住民投票に関し必要な事項は規則で定めること(本件条例17条)が明記されているところであるから、本件条例ないし本件規則12条3項の規定について、違法、無効な白紙委任に当たると解することはできない。」と判示している。
 原判決は、本件条例が市長の重要事項該当性の判断権及び代表者交付申請の却下権限について何も規定していないにもかかわらず、本件規則が市長にこれらの権限を付与していることが法14条2項に違反せず、本件処分は違法ではないとしているわけであるが、その理由については「被控訴人の住民投票制度が、本件条例によって創設されたものであることに鑑みれば」と述べるだけである。
 なぜ、「被控訴人の住民投票制度が、本件条例によって創設されたものであることに鑑みれば」、市長は本件条例に明文の規定がないのに、本件規則に基づいて市民の住民投票請求権(ないしその前提となる代表者証明書交付申請権)を制限することができるのであろうか。むしろ、「被控訴人の住民投票制度が、本件条例によって創設されたものであることに鑑みれば」、本件条例が住民に付与し
た住民投票請求権を、本件条例によらないで本件規則に基づき、市長が制限できるとすることは、法14条2項に違反することになるはずである。
 以上の次第で、原判決の理由はまったく不十分であって、原判決に理由不備の違法がある(これは民事訴訟法312条1項6号の上告理由に該当する。)ことは明らかであり、しかも本件処分が適法であるとした原判決の結論は誤りであるから、原判決を破棄すべきである。

第2 原判決は本件却下処分が住民の権利を制限するものではないとしながら取消訴訟の対象となるとしており、この点に理由の食い違い及び理由不備があることについて
1 原判決は、第1審判決(19頁4行目から20頁18行目まで)を一部改めて引用しているが(10頁)、その結果として、被上告人が実施する「住民投票は、住民投票に付そうとする事項が重要事項に当たる場合に限り実施される(本件条例5条1項)ことからすれば、この場合に限って住民投票実施請求権が発生するといえるから、処分行政庁が、住民投票に付そうとする事項が重要事項に当
たらないとして、代表者証明書交付申請の却下処分をしても、この却下処分によって、住民の権利(代表者証明書交付申請権ないし住民投票実施請求権)が制限されるとはいえないというべきである。(原文改行)したがって、上記却下処分が住民の権利(代表者証明書交付申請権ないし住民投票実施請求権)を制限することを前提に、本件条例が地方自治法14条2項に違反するからこれに基づく本件処分も違法であるとする原告の上記主張は、その前提を欠くものとして採用できない。」と判示していることになる。
 つまり、投票対象が重要事項に当たる場合に限って住民投票実施請求権が発生するのであるから、投票対象が重要事項に当たらないとして代表者証明書交付申請を拒否する本件却下処分は、何ら住民の権利(代表者証明書交付申請権ないし住民投票実施請求権)を制限するものではないというのである。
 しかしながら、最高裁判例によれば、取消訴訟の対象となる行政庁の処分とは「公権力の主体たる国又は公共団体が行う行為のうち、その行為によって、直接国民の権利義務を形成しまたはその範囲を確定することが法律上認められているものをいう」(最高裁昭和39年10月29日、民集18巻8号1809頁ほか)ことは周知の通りである。原判決がいうように本件却下処分が何ら住民の権利を制限するものでなく、直接国民の権利義務を形成しまたはその範囲を確定するものでないとすれば、本件処分は取消訴訟の対象となる行政庁の処分ではないことになる。よって、本件訴えは行政処分でない行為の取消しを請求するものとして不適法となり、却下しなければならないはずである。
 この点について原判決(11頁)は、「おって、控訴人は、本件処分によって市民の住民投票実施請求権が制限されていないのであれば、本件処分を取消訴訟の対象とする判断と矛盾する旨主張する。しかし、本件処分が、取消訴訟の対象となることは明らかというべきところ、そのことから直ちに、本件処分によって住民投票実施請求権が制限されているということになるわけではないのであって、控訴人の上記主張は採用できない。」と判示し、本件処分が取消訴訟の対象となることは明らかであるとしている。
 このようにみると、原判決は、本件規則12条3項が条例によらないで住民投票実施請求権を制限していることが法14条2項に違反するという上告人の主張に対しては、本件却下行為は何ら住民の権利(代表者証明書交付申請権ないし住民投票実施請求権)を制限するものでないから違法ではないとし、そうとすればそもそも本件却下行為は取消訴訟の対象となる行政処分に当たらず、本件訴えは
不適法となるはずだという上告人の主張に対しては、本件処分は取消訴訟の対象となり、住民の権利義務を形成しまたは確定する行為(本件では住民の権利を制限する行為)であるとしているのであって、著しい理由の食い違いがある(これは民事訴訟法312条1項6号の上告理由に該当する。)。よって原判決を破棄すべきである。
 なお、前記第1でみたように、本件却下処分は住民の権利(代表者証明書交付申請権ないし住民投票請求権)を制限するものである。よって、前記のように、原判決が、本件却下行為は住民の権利を制限するものでないから、本件規則が法14条2項に違反するという上告人の主張は前提を欠くと判断したことは誤りである。このような誤りが生じたのは、原判決には前記のような理由の食い違いが
あり、本件却下処分が住民の権利を制限するものであるかどうかについて、一貫した認識を欠いているからである。この点においても、原判決を破棄すべきことは明らかである。
2 原判決(11頁)は、前記のように「おって、控訴人は、本件処分によって市民の住民投票実施請求権が制限されていないのであれば、本件処分を取消訴訟の対象とする判断と矛盾する旨主張する。しかし、本件処分が、取消訴訟の対象となることは明らかというべきところ、そのことから直ちに、本件処分によって住民投票実施請求権が制限されているということになるわけではないのであって、控訴人の上記主張は採用できない。」と判示している。
 しかしながら、なぜ「本件処分が、取消訴訟の対象となることは明らかというべき」なのか、原判決はまったく理由を示していない。前記1でみたように、原判決(10頁)は、第1審判決を引用して「この却下処分によって、住民の権利(代表者証明書交付申請権ないし住民投票実施請求権)が制限されるとはいえないというべきである。」と判示しているのに、なぜ他方では突然「本件処分が、
取消訴訟の対象となることは明らかというべき」であることになるのだろうか。
まったく理由が示されていないために理解不能であり、原判決には理由不備の違法がある(これは民事訴訟法312条1項6号の上告理由に該当する。)ことは明らかである。よって、原判決を破棄すべきである。

第3 本件の訴えの利益について

 上告人は「旧広島市民球場の解体の賛否を問う住民投票」の実施を請求したところ、広島市長から却下処分を受けたものであるが、旧広島市民球場は本年5月頃に解体されてしまった。
 しかし、上告人が本件の住民投票を請求した目的は、広島市の戦後復興の一つの象徴である旧広島市民球場を意味ある形で保存、活用するためであり、球場自体の保存が不可能であれば、何らかの方法で後世に旧広島市民球場の記憶を残した上、市民のスポーツや文化活動の場として跡地の整備を求めることを当然に意図していた。よって、本件の住民投票の請求には跡地の整備を求める趣旨も含んでいたというべきである。
 ところが、広島市は本件跡地を市の意向にそった案に基づいて開発することを計画しており、旧広島市民球場の跡地にふさわしいスポーツや文化活動の場として整備して欲しいという市民の要望に耳を傾けようとしていない。よって、上告人は上記の趣旨に従って跡地の整備を行うことを求めるために、住民投票を請求する必要がある(なお、上記の趣旨に従った跡地の整備が市政運営上の重要事項として投票の対象になるかどうかは、市長や裁判所ではなく、署名を通じて広島市民が判断すべき問題である。)。
 原判決が確定してしまうと、上告人が新たに代表者証明書の交付を申請しても、市長は重要事項でないとして再び申請を却下する可能性がきわめて高いことは明らかである。したがって、上告人は本件で勝訴し、住民投票の内容を補正ないし修正して代表者証明書の交付を受ける必要があるから、上告人にはなお本件却下処分の取消しを求める訴えの利益があるというべきである。
 仮に訴えの利益がないとしても、今日では各地の地方公共団体で常設型住民投票条例の制定が進められていることに鑑みれば、本件規則及び本件処分の違法性が看過されると地方自治法14条2項に違反した違法な条例が各地で制定されることになりかねず、法律による行政の原理ないし法治主義に反する事態が出来するおそれがあるから、本件規則及び本件処分が違法であることを傍論で判断していただきたい。


以上
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by shiminwomamoru | 2012-08-14 17:59 | 住民投票について
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